Как удалить Российскую Федерацию из ООН
15 сентября 2022 представитель МИД РФ Мария Захарова заявила (см. видео), что тот, кто разработает сценарий лишения РФ статуса постоянного члена Совета Безопасности ООН, заслуживает Нобелевской премии, поскольку такой правовой сценарий невозможен.
Мы в этой статье мы изложим именно такой правовой сценарий, ранее считавшийся невозможным, и покажем как практически возможно убрать Российскую Федерацию из Совета Безопасности ООН.
Предлагаемый нами механизм базируется на довольно простом и легко проверяемом утверждении: Российская Федерация юридически не может считаться членом ООН, и после прекращения существования Советского Союза в качестве субъекта международного права, в Совете Безопасности осталось лишь четыре постоянных члена.
Постоянные члены Совета Безопасности согласно Уставу ООН
В статье 23 Устава ООН перечислены постоянные члены Совета Безопасности:
«Китайская Республика, Франция, Союз Советских Социалистических Республик, Объединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки».
Прекращение существования СССР как субъекта международного права и, следовательно, как члена ООН
8 декабря 1991 года Республика Беларусь, Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика и Украина подписали Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (известное как «Беловежское соглашение»), главным положением которого было:
«Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование».
10 декабря того же года оно было ратифицировано Украиной и Республикой Беларусь, а 12 декабря — РСФСР.
Приведенное положение указанного договора не допускает иного толкования: СССР как субъект международного права, а значит, и как государство-член ООН, прекратил свое существование
Согласно п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации:
«... международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»
Это означает, что Беловежское соглашение после их ратификации стали частью российского законодательства.
Прекращение существования СССР как государства также подтверждается рядом других документов.
В Алма-Атинской декларации, подписанной главами государств Содружества Независимых Государств, включая Российскую Федерацию, 21 декабря 1991 года, было повторено заявление из Беловежских соглашений:
«С образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование».
Совет Республик Верховного Совета СССР на своем последнем заседании 26 декабря 1991 года принял Декларацию № 142-Н:
«Опираясь на волю, выраженную высшими государственными органами Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан и Украины о создании Содружества Независимых Государств, Совет Республик Верховного Совета СССР констатирует, что с созданием Содружества Независимых Государств Союз ССР как государство и субъект международного права прекращает свое существование»
Доказательством того, что Российская Федерация (РСФСР) и СССР — разные субъекты международного права, является и тот факт, что еще до исчезновения СССР между ним и РСФСР заключались договоры.
4 декабря 1991 года было также подписано соглашение «О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов СССР», которое было подписано государствами — бывшими членами СССР, включая РСФСР, и самим СССР — это явно показывает, что РСФСР и СССР не являются одним и тем же субъектом международного права, а двумя разными, которые даже заключали между собой соглашения.
Почему РФ не является членом ООН
Правила ООН о возможности правопреемства места члена ООН
Устоявшееся право ООН основывается на принципе, что государство-преемник (которым является Российская Федерация по отношению к СССР, так же как и Украина и другие бывшие члены СССР) не имеет права унаследовать место государства-предшественника в ООН.
Это правило было сформулировано в заключении (A/C.1/212) Шестого (Юридического) комитета Генеральной Ассамблеи ООН еще в 1947 году:
«1. Как общее правило, в соответствии с правовыми принципам предполагается, что государство, являющееся членом Организации Объединенных Наций, не прекращает быть членом только потому, что его конституция или границы подверглись изменениям, и что прекращение существования государства как субъекта международного права, признанного в международном порядке, должно быть доказано, прежде чем можно считать, что его права и обязательства прекратили свое действие».
«2. Когда создается новое государство, независимо от того, какая территория и население в него входят и были ли они частью государства — члена ООН, оно не может в системе Устава претендовать на статус члена ООН, если оно не было формально принято в качестве такового в соответствии с положениями Устава».
Иными словами, если в государстве произошли изменения (правительство, конституция, территория, название), но это государство продолжает существовать как тот же субъект международного права («продолжатель» или «континуатор»), то оно продолжает быть членом ООН.
Но, если появляется новое государство (новый субъект международного права), даже если это новое государство ранее было частью государства — члена ООН, то это новое государство должно подать новое заявление о членстве.
Это правило никогда не оспаривалось в ООН, и ООН всегда руководствовалась им, и существует ряд соответствующих прецедентов, см. Scharf, Michael P. Musical Chairs: The Dissolution of States and Membership in the United Nations (Cornell International Law Journal, Volume 28, Issue 1 Winter 1995).
Как Российская Федерация заняла место СССР в ООН.
Как упоминалось выше, Российская Федерация, как правопреемник СССР, никоим образом не могла законно унаследовать его место в ООН.
После исчезновения СССР его представители в ООН осознали, что государство, которое они представляли, больше не существует. Также руководители Российской Федерации поняли, что, в отличие от Украины и Республики Беларусь, у них нет членства в ООН.
Тогда бывшие представители СССР в ООН и руководство Российской Федерации вступили в сговор и, воспользовавшись отсутствием английских текстов документов, связанных с распадом СССР в ООН, совершили обман, заявив, что СССР продолжает существовать как субъект международного права под новым названием «Российская Федерация».
Как позже рассказал в своих мемуарах бывший представитель Российской Федерации, а до этого СССР, в ООН Юлий Воронцов:
«Неплохо получилось у нас сотру дничество с ведущими западными странами и, в первую очередь, с Соединенными Штатами. Американские юристы подсказали нам очень хороший юридический вариант, по которому споры насчет того, что принадлежит Российской Федерации, а что - нет, стали беспредметными. Они предложили, чтобы в нашем заявлении о перемене названия страны, как мы говорили в то время, было бы означено, что Российская Федерация является продолжателем Советского Союза. Вот это слово «продолжатель» выручило очень многое. Продолжатель, значит, место в Совете Безопасности продолжает оставаться за Россией.
Фактически весь процесс внешне выглядел, как простая смена таблички за столом делегаций в Генеральной Ассамблее и в Совете Безопасности. Вместо таблички «Советский Союз» появилась «Российская Федерация».
(Источник: Из архива Радио ООН: посол Воронцов о том, как Россия стала «продолжателем СССР»)
24 декабря 1991 года постоянный представитель СССР Юлий Воронцов сообщил Генеральному секретарю ООН, что государство, которое он представлял, сменило название на «Рос сийская Федерация». Он также приложил письмо от президента Ельцина, притворяясь, что Ельцин является полномочным главой Советского Союза, который сменил название.
Реализации этого обмана способствовали ряд факторов:
- Как уже упоминалось, в ООН не было текстов, свидетельствующих о прекращении существования СССР, и их вообще не было в публичном доступе в переводе на английский (они публиковались только на русском).
- Воронцов председательствовал в Совете Безопасности в тот момент.
- 24 декабря — это канун Рождества, а первое заседание Совета Безопасности, на котором Воронцов сидел с табличкой «Российская Федерация», было 31 декабря — в канун Нового года.
- Этот обман, по крайней мере по воспоминаниям Воронцова, был осуществлен при поддержке США, и сама идея была придумана американскими юристами.
Кто же были эти "американские юристы", которые придумали для Воронцова схему с якобы "сменой имени" с "СССР" на "Российская Федерация", и понимали ли они, что совершают подлог?
Сейчас в нашем распоряжении имеются документы проливающие свет на этот вопрос. И тут особо интересно не только само содержание документов, но тот факт, что ключевой документ был засекречен в ООН до 2022 г. То что этот документ с 1991 до 2022 года был секретным само по себе свидетельствует, что причастные к этому люди понимали противоправность своих действий.
Этот документ - это внутренний меморандум от 19 декабря 1991 г., направленный тогдашним [заместителем Генерального секретаря ООН по правовым вопросам] Карлом-Августом Флейшхауером (Carl-August Fleischhauer) тогдашнему Генеральному секретарю ООН Пересу де Куэльяру (Pérez de Cuéllar). На документе стоит гриф "СОВЕРШЕННО СЕКРЕТНО".
В документе был предложен сценарий, согласно которому РФ может объявить себя продолжателем (континуатором) бывшего СССР, при этому указывалось, что у РФ при таком сценарии может столкнуться с трудностями, если другие республики бывшего СССР будут возражать. Также указывалось, что сценарий при котором РФ будет принята в ООН как новое государство вызовет проблему с тем, кто в этот момент будет голосовать от имени СССР в Совете Безопасности.
Ноб Карл-Августом Флейшхауер не был "американским юристом", он был немцем, гражданином ФРГ. А поскольку Воронцов говорил об "американских юристах", то можно предположить, что автором схемы изложенной в документе подписанном Флейшхауером, был главный юрист юридического управления ООН (Principal Legal Officer in the UN Office of the Legal Counsel) американец Ларри Д. Джонсон (Larry D. Johnson). Кстати, сейчас он наиболее последовательный и профессиональный защитник позиции, что тогда РФ правомерно сменила СССР в Совете Безопасности, и что поделать с этим уже ничего нельзя. Его аргументы мы рассмотрим позже в этой статье.
Ex injuria jus non oritur (право не возникает из нарушения права)
Итак, хотя заявление, сделанное постоянным представителем Советского Союза в ООН 24 декабря 1991 года о том, что СССР сменил название на «Российская Федерация», в силу его полномочий представлять СССР и презумпции, что он действует добросовестно, не вызвало сомнений и возражений в то время, оно было ложью, обманом.
И, хотя этот обман в тот момент поверили, согласно одному из основных принципов права "ex injuria jus non oritur" («право не возникает из нарушения права»), он не может создавать какие-либо права для нарушителя, ни права члена ООН, ни права постоянного члена Совета Безопасности.
Процедура удаления РФ из ООН
Признание прекращения существования государства - члена ООН
В 1992 году Федеративная Республика Югославия (позже известная как «Сербия и Черногория») настаивала на продолжении членства Социалистической Федеративной Республики Югославия в ООН.
19 сентября 1992 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 777 (1992), в которой признал, что 1) Социалист ическая Федеративная Республика Югославия прекратила существование, 2) следовательно, Федеративная Республика Югославия не может автоматически продолжить ее членство в ООН.
22 сентября 1992 года Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 47/1 со ссылкой на вышеупомянутую резолюцию Совета Безопасности, которая также решила, что Федеративная Республика Югославия не может автоматически продолжить членство бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии в ООН, а должна подать заявление о членстве как новое государство и до этого не должна принимать участие в работе Генеральной Ассамблеи.
Таким образом, ООН может решить, что определенное государство — член ООН прекратило свое существование и не имеет продолжающегося государства.
Устранение с места постоянного члена Совета Безопасности
Существует еще один важный прецедент, когда Генеральная Ассамблея решила, кто именно имеет право представлять постоянного члена Совета Безопасности, без предварительного решения Совета Безопасности по этому вопросу: резолюция Генеральной Ассамблеи 2758 (XXVI) от 25 октября 1971 года («Восстановление законных прав Китайской Народной Республики в ООН»)
Важно то, что Генеральная Ассамблея фактически признала, что место постоянного члена Совета Безопасности незаконно занималось более 20 лет (правительство Чан Кайши полностью утратило контроль над материковым Китаем в 1950 году, а решение было принято в 1971 году):
То есть случай с Российской Ф едерацией — не первый в истории ООН, когда место постоянного члена незаконно занималось десятилетиями.
Однако разница в том, что правительство Чан Кайши изначально заняло это место законным путем, а Российская Федерация — через обман.
Резолюция об исключении РФ из ООН
Мы считаем, что, основываясь на приведенных выше прецедентах, резолюция Генеральной Ассамблеи об исключении Российской Федерации из ООН могла бы выглядеть следующим образом:
Генеральная Ассамблея,
Напоминая правила Устава ООН и принципы международного права, касающиеся правопреемства и продолжения государств, а также представительства государств в ООН, которые, в частности, были выражены ранее в резолюции Генеральной Ассамблеи 2758 (XXVI) от 25.10.1971, резолюции Совета Безопасности 777 (1992) от 19.09.1992 и резолюции Генеральной Ассамблеи 47/1 от 22.09.1992,
Учитывая, что Союз Советских Социалистических Республик как международная правосубъектность больше не существует, что было ясно и недвусмысленно заявлено в Беловежских соглашениях 1991 года, ратифицированных государствами — правопреемниками СССР, включая Российскую Федерацию, а также заявлено в Алма-Атинских протоколах 1991 года и подтверждено Декларацией № 142-Н Совета Республик Верховного Совета СССР,
Признавая, что не существует и не может существовать продолжающегося государства СССР,
Признавая, что, поскольку Союз Советских Социалистических Республик прекратил свое существование, в Совете Безопасности ООН осталось только четыре постоянных члена,
Решает немедленно исключить представителей Российской Федерации с места Союза Советских Социалистических Республик, которое они незаконно занимают в Организации Объединенных Наций и во всех связанных с ней организациях, включая Совет Безопасности ООН.
Решает, что настоящая резолюция не имеет обратной силы и сама по себе не влечет аннулирования или пересмотра ранее принятых резолюций Совета Безопасности.
Провозглашает желание видеть Россию в качестве будущего члена ООН при условии, что в будущем она будет выполнять условия членства, предусмотренные Уставом ООН, включая требование быть миролюбивым государством.
...-е пленарное заседание,
... декабря 2024 года
Мы считаем, что такая резолюция могла бы быть принята на Одиннадцатой чрезвычайной специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
Исходя из приведенного выше прецедента с Китаем, принятие такой резолюции не требует предварительного решения Совета Безопасности.
Хотя как мы писали в "Как преодолеть право вето в Совете Безопасности ООН" есть юридический механизм преодоления "право вето" и отстранения РФ от голосования по этому вопрос.
Требуется ли простое или квалифицированное большинство
Отдельный вопрос — достаточно ли квалифицированного большинства или простого большинства в Генеральной Ассамблее для принятия такой резолюции. Исходя из предыдущей практики, этот вопрос решается перед принятием резолюции простым большинством голосов.
Так, в случае с Китаем предложение, что вопрос должен решаться квалифицированным большинством, было отклонено Ассамблеей (см. Генеральная Ассамблея, 26-я сессия: 1976-е пленарное заседание, понедельник, 25 октября 1971 года, Официальные отчеты, § 388) (однако при этом они забыли о резолюции Генеральной Ассамблеи по этому же вопросу, принятой десятью годами ранее).
Таким образом, наиболее вероятно, что предложенный текст резолюции, признающий, что Советский Союз прекратил существование, и решающий удалить российское правительство из его представительства в ООН, может быть принят простым большинством голосов, если Генеральная Ассамблея предварительно не решит (простым большинством) иное.
Анализ аргументов о невозможности исключения Российской Федерации из ООН
Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 21 декабря 1991 года
Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств было подписано 21 декабря 1991 года в Алма-Ате вместе с другими документами (включая Алма-Атинскую декларацию, которая провозгласила, что «с образованием Содружества Независимых Государств Союз ССР прекращает свое существование»).
См.: European Commission for Democracy through Law: Agreements establishing the Commonwealth of Independent States, стр. 151.
Пункт 1 этого решения гласил:
«Государства Содружества поддерживают Россию в продолжении членства СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях».
Ларри Д. Джонсон (как было указано выше бывший главный юридический советник в ООН) в своей публикации «United Nations Response Options to Russia’s Aggression: Opportunities and Rabbit Holes» ссылается на это решение как на обоснование утверждения, что Российская Федерация является государством продолжателем (континуатором) СССР.
Но, н а самом деле, этот документ не дает оснований для такого вывода.
Это решение можно рассматривать только как политическую поддержку будущего членства Российской Федерации в ООН, возможно, путем получения места постоянного члена Совета Безопасности в будущем.
Но из этого никак не следует, что СССР не прекратил существование (как заявлено в тот же день теми же лицами в Алма-Атинской декларации).
Наоборот, сама эта «поддержка» доказывает, что СССР прекратил существование, поскольку, если бы Российская Федерация действительно была тем же СССР, то такая поддержка совершенно бессмысленна и не нужна
И, конечно, нельзя утверждать, что какой-либо из органов СНГ имел полномочия передавать место в Совете Безопасности ООН от одного государства другому или каким-либо образом изменять положения Устава ООН.
Эстоппель, пропуск срока исковой давности или молчаливое согласие
Это довольно сложный аргумент и он заслуживает тщательного рассмотрения.
Ларри Д. Джонсон в ранее упомянутой публикации «United Nations Response Options to Russia’s Aggression: Opportunities and Rabbit Holes» пишет следующее:
"Это напрямую касается того, что юристы называют проблемой "пропуска срока исковой давности" (“laches”) или "эстоппеля" (“estoppel”), или тем, что неспециалисты могут назвать проблемой "говорите сейчас или молчите вечно"
«Говорите сейчас или молчите вечно» — это не совсем эстоппель, это скорее молчаливое согласие (acquiescence).
Эстоппель — это юридический прием, с помощью которого лицо может быть лишено права ссылаться на существование определенного положения дел из-за своего предыдущего поведения или позиции.
Но что является «положением дел» в данном случае? Вопрос не в том, является ли РФ сама по себе членом ООН. Российская Федерация никогда не заявляла, что она является членом ООН отдельно от СССР, она всегда утверждала, что это Советский Союз, который изменил свое название и границы.
Поэтому вопрос в том, прекратил ли СССР свое существование.
И, если мы понимаем суть проблемы, то становится ясно, что именно Российская Федерация утратила право утверждать, что Советский Союз продолжает существовать, из-за ряда международных договоров, подписанных ею (которые мы упоминали выше).
То есть, в данном случае, эстоппель не оправдывает присутствие Российской Федерации в ООН, а скорее наоборот.
Но может быть, даже если СССР прекратил существование, Российскую Федерацию следует считать членом ООН?
Идея «если никто не возражал в течение 30 лет, РФ следует считать членом ООН» может быть описана не как «эстоппель», а скорее как молчаливое согласие (согласие, вытекающее из юридически значимого молчания), на английском "acquiescence".
Но может ли здесь применяться молчаливое согласие? Обратимся к очень ясному объяснению сферы возможного применения "молчаливого согласия" в «The Scope of Acquiescence in International Law» by I. C. MacGibbon:
«Молчаливое согласие действует в сфере, к которой принцип ex injuria jus non oritur применяется в наименьшей степени, то есть там, где обоснование требования или курса действий зависит от согласия затронутых государств».
Но в данном случае:
- Как упоминалось выше, именно принцип ex injuria jus non oritur применим, поскольку было совершено мошенничество.
- То, кто именно являются постоянными членами Совета Безопасности ООН, никоим образом не зависит от согласия затронутых государств, поскольку их список прописан в статье 23 Устава ООН.
Может быть можно сказать, что правило о "пропуске исковой давности" может быть применено в этом случае, что оно может препятствовать оспаривание занятия места в ООН вообще, или в Совете Безопасности ООН, в частности?
Нет не существует правил "пропуска исковой давности", которые бы препятствовали рассмотрению каких-либо вопросов в ООН. И нет никаких установленных срок ов, после которых вопрос или спор не может быть рассмотрен органами ООН.
Ярким примером подтверждающим это, является принятие рассмотренной выше Резолюции ГА ООН, которая установила что правительство Чан Кайши неправомерно занимало место в Совете Безопасности более 20 лет.
Также не существует приобретательной давности("usucaption") в отношении места в ООН. И это было явно продемонстрировано резолюцией Генеральной Ассамблеи об исключении правительства Чан Кайши из ООН. И даже если бы она существовала, принцип «ex injuria jus non oritur» предотвратил бы ее применение здесь.
Выводы
Нужно признать, что Советский Союз прекратил свое существование в качестве субъекта международного права, и, следовательно, в качестве члена ООН, в результате чего в Совете Безопасности осталось только 4 постоянных члена.
РФ неправомерно занимает место в ООН вообще, и в Совете Безопасности ООН, в частности, и должна быть устранена оттуда. Юридическая процедура ее устранения возможна как описано в данном тексте.
См. также:
Виктор Агеев «Два сценария, как исключить Россию из ООН» // 18.10.2022, «Европейская правда».
Автор благодарит экс-посла Украины в ООН, США, РФ, ОБСЕ Владимира Ельченко и адвоката Максима Барышникова за помощь в работе над идеями, представленными в этом тексте.