Як усунути Російську Федерацію з ООН
15 вересня 2022 року речниця Міністерства закордонних справ Російської Федерації Марія Захарова заявила (див. відео), що особа, яка розробить механізм виключення Російської Федерації з Ради Безпеки ООН, заслуговує на Нобелівську премію, оскільки юридично такий сценарій неможливий.
У цьому тексті ми опишемо саме такий юридичний механізм, що раніше вважався неможливим, і покажемо, як практично можна усунути Російську Федерацію з Ради Безпеки ООН.
Цей механізм базується на досить простому і такому твердженні, що ми зможемо легко довести: Російська Федерація юридично не може вважатися членом ООН, і після зникнення Радянського Союзу як суб'єкта міжнародного права в Раді Безпеки залишаються лише чотири постійні члени.
Постійні члени Ради Безпеки згідно зі Статутом ООН
У статті 23 Статуту ООН перелічені постійні члени Ради Безпеки:
"Китайська Республіка, Франція, Союз Радянських Соціалістичних Республік, Об'єднане Королівство Великої Британії та Північної Ірландії та Сполучені Штати Америки".
Припинення існування СРСР як суб'єкта міжнародного права та, відповідно, як члена ООН
8 грудня 1991 року Республіка Білорусь, Російська Радянська Федеративна Соціалістична Республіка та Україна підписали Угоду про створення Співдружності Незалежних Держав (відому як "Біловезька угода"), головним положенням якої було:
"Союз Радянських Соціалістичних Республік як суб'єкт міжнародного права та геополітична реальність припиняє своє існування".
10 грудня того ж року її ратифікували Україна та Республіка Білорусь, а 12 грудня — РРФСР.
Цитоване положення зазначеного договору не допускає іншого тлумачення: СРСР як суб'єкт міжнародного права, а отже, як держава-член ООН, припинив своє існування.
Згідно з п. 4 ст. 15 Конституції Російської Федерації:
"міжнародні договори і угоди Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором або угодою Російської Федерації встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законом, застосовуються правила міжнародного договору".
Це означає, що Біловезька угода після її ратифікації стала частиною російського законодавства.
Припинення існування СРСР як держави також підтверджується низкою інших документів.
У Алма-Атинській декларації, підписаній главами держав Співдружності Незалежних Держав, включаючи Російську Федерацію, 21 грудня 1991 року, повторено заяву з Біловезької угоди:
"З утворенням Співдружності Незалежних Держав Союз РСР припиняє своє існування".
Рада Республік Верховної Ради СРСР на своєму останньому засіданні 26 грудня 1991 року ухвалила Декларацію № 142-Н:
"Рада Республік Верховної Ради СРСР, виходячи з волевиявлення вищих державних органів Азербайджанської Республіки, Республіки Вірменія, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Киргизької Республіки, Республіки Молдова, Російської Федерації, Республіки Таджикистан, Туркменистану, Республіки Узбекистан та України щодо створення Співдружності Незалежних Держав, констатує, що з утворенням Співдружності Незалежних Держав Союз РСР як держава і суб'єкт міжнародного права припиняє своє існування".
Доказом того, що Російська Федерація (РРФСР) та СРСР є різними міжнародно-правовими суб'єктами, є також факт, що ще до зникнення СРСР між ним та РРФСР укладалися договори.
4 грудня 1991 року було підписано угоду "Про правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу та активів СРСР", яку підписали держави — колишні члени СРСР, включаючи РРФСР, та сам СРСР. Це чітко показує, що РРФСР та СРСР не є одним і тим самим суб'єктом міжнародного права, а двома різними суб'єктами, які навіть укладали між собою угоди.
Чому РФ не є членом ООН
Правила ООН щодо можливості правонаступництва місця члена ООН
Усталене право ООН базується на принципі, що держава-наступник (якою є Російська Федерація стосовно СРСР, так само як Україна та інші колишні члени СРСР) не має права успадкувати місце держави-попередника в ООН.
Це правило було сформульоване у висновку (A/C.1/212) Шостого (Юридичного) комітету Генеральної Асамблеї ООН ще в 1947 році:
"1. Як загальне правило, відповідає правовим принципам припущення, що держава, яка є членом Організації Об'єднаних Націй, не перестає бути членом лише через те, що її конституція або кордони зазнали змін, і що зникнення держави як правосуб'єкта, визнаного в міжнародному порядку, має бути доведене, перш ніж можна вважати, що її права та обов'язки припинили своє існування".
"2. Коли створюється нова держава, незалежно від того, яка територія та населення до неї входять і чи були вони частиною держави-члена ООН, вона не може за системою Статуту претендувати на статус члена ООН, якщо вона не була формально прийнята як така відповідно до положень Статуту".
Іншими словами, якщо в державі відбулися зміни (уряд, конституція, територія, назва), але ця держава продовжує мати ту саму міжнародну правосуб'єктність, або, іншими словами, бути тим самим суб'єктом міжнародного права ("продовжувач" або "континуатор"), тоді вона продовжує бути членом ООН.
Але якщо виникає нова держава (новий суб'єкт міжнародного права), навіть якщо вона раніше була частиною держави-члена ООН, тоді ця нова держава повинна подати нову заявку на членство.
Це правило ніколи не оскаржувалося в ООН, і ООН завжди керувалася ним, і існує низка відповідних прецедентів, див. Scharf, Michael P. Musical Chairs: The Dissolution of States and Membership in the United Nations (Cornell International Law Journal, Volume 28, Issue 1 Winter 1995).
Як Російська Федерація зайняла місце СРСР в ООН
Як зазначалося вище, Російська Федерація, як правонаступник СРСР, жодним чином не могла законно успадкувати його місце в ООН.
Після зникнення СРСР його представники в ООН усвідомили, що держава, яку вони представляли, більше не існує. Також керівники Російської Федерації зрозуміли, що, на відміну від України та Республіки Білорусь, вони не мають членства в ООН.
Тоді колишні представники СРСР в ООН та керівництво Російської Федерації вступили в змову і, скориставшись відсутністю англійських текстів документів, пов'язаних з розпадом СРСР в ООН, здійснили шахрайство, заявивши, що СРСР продовжує існувати як суб'єкт міжнародного права під новою назвою "Російська Федерація".
Як Юлій Воронцов, колишній представник Російської Федерації, а до того СРСР, в ООН пізніше розповідав у своїх мемуарах:
"Наша співпраця з провідними західними країнами і, насамперед, зі Сполученими Штатами, виявилася вдалою. Американські юристи підказали нам чудов е юридичне рішення, за яким суперечки про те, що належить Російській Федерації, а що ні, стали беззмістовними. Вони запропонували, щоб у нашій заяві про зміну назви держави, як ми тоді казали, було зазначено, що Російська Федерація є продовжувачем Радянського Союзу. Це слово "продовжувач" дуже допомогло. Бути продовжувачем означало, що Росія зберігає своє місце в Раді Безпеки.
Фактично весь процес зовні виглядав як проста заміна таблички на столах делегацій у Генеральній Асамблеї та Раді Безпеки. Замість таблички "Радянський Союз" з'явилася "Російська Федерація"".
(Джерело: З архіву Радіо ООН: посол Воронцов про те, як Росія стала "продовжувачем СРСР", доступно лише російською мовою)
24 грудня 1991 року постійний представник СРСР Юлій Воронцов повідомив Генерального секретаря, що держава, яку він представляв, змінила назву на "Російська Федерація". Він також додав лист від президента Єльцина, вдаючи, що Єльцин є повноважним главою Радянського Союзу, який змінив свою назву.
Реалізації цього шахрайства сприяла низка факторів:
- Як вже зазначалося, не було текстів, що свідчили про припинення існування СРСР, на той час в ООН, і вони взагалі не були у публічному доступі, перекладені англійською.
- Воронцов головував у Раді Безпеки на той момент.
- 24 грудня — це переддень Різдва, а перше засідання Ради Безпеки, на якому Воронцов сидів із табличкою "Російська Федерація", було 31 грудня — в новорічну ніч.
- Це шахрайство, принаймні за спогадами Воронцова, було здійснене за підтримки Сполучених Штатів, і сама ідея була придумана американськими юристами.
Хто були ті "американські юристи", які придумали схему для Воронцова з нібито "зміною назви" з "СРСР" на "Російська Федерація", і чи розуміли вони, що вчиняють шахрайство?
Тепер у нас є документи, які проливають світло на це питання. Особливо цікавим є не лише зміст цих документів, але й те, що ключовий документ був засекречений в ООН до 2022 року. Сам факт того, що цей документ з 1991 по 2022 рік був секретним, свідчить про те, що причетні особи усвідомлювали протиправний характер своїх дій.
Цим документом є внутрішній меморандум від 19 грудня 1991 року, надісланий тодішнім Заступником Генерального секретаря ООН з правових питань Карлом-Августом Флейшгауером тодішньому Генеральному секретарю ООН Пересу де Куельяру. Документ був позначений як "цілком таємно".
У меморандумі пропонувався сценарій, за яким Російська Федерація могла б заявит и себе як продовжувач колишнього СРСР. Однак зазначалося, що цей сценарій може зіткнутися з труднощами, якщо інші колишні радянські республіки висловлять заперечення. У меморандумі також вказувалося, що якщо Російська Федерація буде прийнята в ООН як нова держава, постане питання, хто буде представляти голос СРСР у Раді Безпеки під час перехідного періоду.
Але Карл-Август Флейшгауер не був "американським юристом"; він був німцем, громадянином Федеративної Республіки Німеччина. Оскільки Воронцов згадав "американських юристів", можна припустити, що автором схеми, викладеної в документі, підписаному Флейшгауером, міг бути Головний юридичний радник Юридичного управління ООН, американець Ларрі Д. Джонсон (Larry D. Johnson). До речі, Джонсон зараз є одним із найпослідовніших і професійних захисників позиції, що Російська Федерація легітимно успадкувала місце СРСР у Раді Безпеки і що нічого з цим тепер не вдієш. Ми проаналізуємо його аргументи пізніше в цій статті.
Ex injuria jus non oritur (правопорушення не наділяє правами)
Отже, хоча заява, зроблена постійним представником СРСР в ООН 24 грудня 1991 року, що СРСР змінив назву на "Російська Федерація", завдяки його повноваженням представляти СРСР та презумпції, що він діє добросовісно, не викликала сумнівів і заперечень на той час, це була брехня, шахрайство.
І хоча це шахрайство було успішним на той час, згідно з одним із базових принципів права "ex injuria jus non oritur" ("правопорушення не наділяє правами") воно не може створювати жодних прав для порушника, ні прав члена ООН, ні прав постійного члена Ради Безпеки.
Процедура виключення Ро сії з ООН
Визнання припинення існування держави-члена ООН
У 1992 році Федеральна Республіка Югославія (пізніше відома як "Сербія та Чорногорія") наполягала на продовженні членства Соціалістичної Федеративної Республіки Югославія в ООН.
19 вересня 1992 року Рада Безпеки ООН ухвалила Резолюцію 777 (1992), яка визнала, що 1) Соціалістична Федеративна Республіка Югославія припинила існування, 2) отже, Федеральна Республіка Югославія не може автоматично продовжити її членство в ООН.
22 вересня 1992 року Генеральна Асамблея ухвалила Резолюцію 47/1 з посиланням на вищезгадану резолюцію Ради Безпеки, яка також вирішила, що Федеральна Республіка Югославія не може автоматично продовжити членство колишньої Соціалістичної Федеративної Республіки Югославія в ООН, повинна подати заявку на членство як нова держава, і до цього не повинна брати участь у роботі Генеральної Асамблеї.
Таким чином, ООН може визнати, що певна держава-член ООН припинила своє існування і не має продовжуючої держави.
Усунення з місця постійного члена Ради Безпеки
Існує ще один важливий прецедент, коли Генеральна Асамблея вирішила, хто саме має право представляти постійного члена Ради Безпеки, без попереднього рішення Ради Безпеки з цього питання: Резолюція Генеральної Асамблеї 2758 (XXVI) від 25 жовтня 1971 року (Відновлення законних прав Китайської Народної Республіки в Організації Об'єднаних Націй).
Важливим тут є те, що Генеральна Асамблея фактично визнала, що місце постійного члена Ради Безпеки було "незаконно зайняте" протягом понад 20 років (уряд Чан Кайші повністю втратив контроль над материковим Китаєм у 1950 році, а рішення було ухвалене у 1971 році).
Тобто випадок Російської Федерації не є першим у історії ООН, коли місце постійного члена незаконно займалося протягом десятиліть.
Різниця, однак, полягає в тому, що уряд Чан Кайші спочатку зайняв це місце законним шляхом, а Російська Федерація — через шахрайство.
Резолюція про виключення РФ з ООН
Ми вваж аємо, що, базуючись на наведених вище прецедентах, резолюція Генеральної Асамблеї про виключення Російської Федерації з ООН могла б виглядати так:
Генеральна Асамблея,
Нагадуючи правила Статуту ООН та принципи міжнародного права, що стосуються правонаступництва та продовження держав, а також представництва держав в ООН, які, зокрема, були висловлені раніше в Резолюції Генеральної Асамблеї 2758 (XXVI) від 25.10.1971, Резолюції Ради Безпеки 777 (1992) від 19.09.1992 та Резолюції Генеральної Асамблеї 47/1 від 22.09.1992,
Беручи до уваги, що Союз Радянських Соціалістичних Республік як суб'єкт міжнародного права більше не існує, про що було чітко і однозначно заявлено в Біловезьких угодах 1991 року, ратифікованих державами-правонаступницями СРСР, включаючи Російську Федерацію, а також проголошено в Алма-Атинських протоколах 1991 року і підтверджено Декларацією № 142-Н Ради Республік Верховної Ради СРСР,
Визнаючи, що не існує і не може існувати продовжуючої держави СРСР,
Визнаючи, що, оскільки Союз Радянських Соціалістичних Республік припинив своє існування, у Раді Безпеки ООН залишається лише чотири постійні члени,
Вирішує негайно усунути представників Російської Федерації з місця Союзу Радянських Соціалістичних Республік, яке вони незаконно займають в Організації Об'єднаних Націй та в усіх пов'язаних з нею організаціях, включаючи Раду Безпеки ООН.
Вирішує, що ця Резолюція не має зворотної дії і сама по собі не тягне за собою анулювання або перегляду прийнятих до цього часу резолюцій Р ади Безпеки.
Проголошує бажання бачити Росію як майбутнього члена ООН за умови, що в майбутньому вона виконуватиме умови членства, передбачені Статутом ООН, включаючи вимогу бути миролюбною державою.
...-е пленарне засідання,
... грудня 2024 року
Ми вважаємо, що така резолюція могла б бути ухвалена на Одинадцятій надзвичайній спеціальній сесії Генеральної Асамблеї ООН.
Виходячи з наведеного вище прецеденту з Китаєм, ухвалення такої резолюції не потребує попереднього рішення Ради Безпеки.
Хоча, як ми описали у "Як подолати 'право вето' в Раді Безпеки ООН", існує юридичний механізм подолання "права вето" та усунення Російської Федерації від голосування з цього питання.
Чи потрібна кваліфікована більшість чи достатньо простої більшості
Окремим питанням є те, чи достатньо простої більшості в Генеральній Асамблеї для ухвалення такої резолюції. Виходячи з попередньої практики, це питання вирішується перед ухваленням резолюції простою більшістю голосів.
Так, у випадку з Китаєм пропозиція про те, що питання має вирішуватися кваліфікованою більшістю, була відхилена Асамблеєю (див. Генеральна Асамблея, 26-та сесія: 1976-е пленарне засідання, понеділок, 25 жовтня 1971 року, Офіційні записи, § 388) (однак при цьому вони забули про резолюцію Генеральної Асамблеї з цього ж питання, ухвалену десятьма роками раніше).
Таким чином, найбільш ймовірно, що запропонований текст резолюції, який визнає, що Радянський Союз припинив існування, і вирішує усунути російський уряд від його представництва в ООН, може бути ухвалений простою більшістю голосів, якщо Генеральна Асамблея попередньо не вирішить (простою більшістю) інакше.
Аналіз аргументів про неможливість усунення Російської Федерації з ООН
Рішення Ради глав держав Співдружності Незалежних Держав від 21 грудня 1991 року
Рішення Ради глав держав Співдружності Незалежних Держав було підписане 21 грудня 1991 року в Алма-Аті разом з іншими документами (включаючи Алма-Атинську декларацію, яка проголосила, що "з утворенням Співдружності Незалежних Держав Союз РСР припиняє своє існування").
Див.: European Commission for Democracy through Law: Agreements establishing the Commonwealth of Independent States, с. 151.
§ 1 цього рішення зазначав:
"Держави Співдружності підтримують Росію в продовженні членства СРСР в ООН, включаючи постійне членство в Раді Безпеки, та інших міжнародних організаціях".
Ларрі Д. Джонсон (як зазначалося вище, колишній Головний юридичний радник в ООН) у своїй публікації "United Nations Response Options to Russia’s Aggression: Opportunities and Rabbit Holes" посилається на це Рішення як на обґрунтування твердження, що Російська Федерація є продовжувачем СРСР.
Але, насправді, цей документ не дає підстав для такого висновку.
Це рішення можна розглядати лише як політичну підтримку майбутнього членства Російської Федерації в ООН, можливо, шляхом отримання місця постійного члена Ради Безпеки в майбутньому.
Але з цього ніяк не випливає, що СРСР не припинив існування (як зазначено того ж дня тими самими особами в Алма-Атинській декларації).
Навпаки, сама ця "підтримка" доводить, що СРСР припинив існування, оскільки, якби Російська Федерація дійсно була тим самим СРСР, то така підтримка була б абсолютно безглуздою і непотрібною.
І, звісно, не можна стверджувати, що якийсь із органів СНД мав повноваження передавати місце в Раді Безпеки від однієї держави до іншої або якимось чином змінювати положення Статуту ООН.
Естопель, пропуск строку або мовчазна згода
Це досить складний аргумент і заслуговує на ретельний розгляд.
Ларрі Д. Джонсон у раніше згаданій публікації "United Nations Response Options to Russia’s Aggression: Opportunities and Rabbit Holes" пише наступне:
"Це безпосередньо стосується того, що юристи називають проблемою 'пропуску строку' або 'естопелю', або того, що неспеціалісти можуть назвати проблемою 'скажіть зараз або мовчіть назавжди'".
"Скажіть зараз або мовчіть назавжди" — це не зовсім естопель, це швидше мовчазна згода.
Естопель — це юридичний прийом, за допомогою якого особа може бути позбавлена права стверджувати про існування певного стану речей через свою попередню поведінку або позицію.
Але що є "станом речей" у цьому випадку? Питання не в тому, чи є РФ сама по собі членом ООН. Російська Федерація ніколи не заявляла, що вона є членом ООН окремо від СРСР, вона завжди стверджувала, що це Радянський Союз, який змінив свою назву та кордони.
Отже, питання полягає в тому, чи припинив СРСР своє існування.
І, якщо ми розуміємо суть проблеми, то стає ясно, що саме Російська Федерація втратила право стверджувати, що Радянський Союз продовжує існувати, через низку міжнародних договорів, підписаних нею (які ми згадували вище).
Тобто в цьому випадку естопель не виправдовує присутність Російської Федерації в ООН, а навпаки.
Але, можливо, навіть якщо СРСР припинив існування, Російську Федерацію слід вважати членом ООН?
Ідею "якщо ніхто не заперечував протягом 30 років, РФ слід вважати членом ООН" слід описати не як "естопель", а швидше як мовчазну згоду (згода, яка випливає з юридично значущого мовчання).
Але чи може мовчазна згода бути застосована тут? Звернімося до дуже чіткого пояснення сфери мовчазної згоди в The Scope of Acquiescence in International Law, by I. C. MacGibbon:
"Мовчазна згода діє в сфері, до якої принцип ex injuria jus non oritur найменш застосовний, тобто там, де обґрунтування вимоги або курсу дій залежить від згоди зацікавлених держав".
Але в цьому випадку:
-
Як зазначалося вище, саме принцип ex injuria jus non oritur застосовується, оскільки було скоєно шахрайство.
-
Хто саме є постійними членами Ради Безпеки ООН, жодним чином не залежить від згоди зацікавлених держав, оскільки їхній список прописаний у ст. 23 Статуту ООН.
Або, можливо, можна сказати, що принцип давності може бути застосований тут і може перешкоджати оскарженню зайняття місця в ООН загалом або в Раді Безпеки зокрема?
Ні, не існує принципу давності, який би перешкоджав розгляду питань в ООН. І немає встановлених строків, після яких питання або спір не може бути розглянутий органами ООН.
Чітким підтвердженням цього є приклад ухвалення вищезгаданої резолюції Генеральної Асамблеї, яка встановила, що уряд Чан Кайші незаконно займав м ісце в Раді Безпеки понад 20 років.
Також не існує присікальної давності (метод набуття власності шляхом безперервного володіння протягом певного періоду часу) щодо місця в ООН. І це було чітко продемонстровано резолюцією Генеральної Асамблеї про виключення уряду Чан Кайші з ООН. І навіть якщо б вона існувала, принцип "ex injuria jus non oritur" завадив би її застосуванню тут.
Висновки
Слід визнати, що Радянський Союз припинив своє існування як суб'єкт міжнародного права, а отже, як член ООН, в результаті чого наразі в Раді Безпеки залишаються лише 4 постійні члени.
Російська Федерація незаконно займає місце в ООН загалом і в Раді Безпеки ООН зокрема, і повинна бути усунена звідти. Юридична процедура її усунення можлива, як описано в цьому тексті.
Див. також:
Віктор Агеєв "Два сцен арії, як виключити Росію з ООН" // 2022-10-18, "Європейська правда" (українською мовою)
Дякуємо екс-послу України в ООН, США, РФ, ОБСЄ Володимиру Єльченку та юристу Максиму Барижникову за допомогу в роботі над ідеями, представленими в цьому тексті.